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As relações entre as forças armadas e a sociedade uruguaia no governo Tabaré Vásquez

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

INTRODUÇÃO

O presente estudo está concentrado em analisar as relações entre as Forças Armadas e a sociedade uruguaia durante o governo de Tabaré Vázquez, iniciado em março de 2005. Postulamos que nesse governo se configurou uma conjuntura crítica na história das relações civil-militares no Uruguai. Isso porque foi iniciado um amplo processo investigativo relacionado aos atos praticados pelos militares no período ditatorial (1973-1985) e para o qual ainda não foi encontrada nenhuma solução. Nesse quadro, se situa o processo de investigação que empreendeu o governo do presidente Tabaré Vázquez sobre o destino dos presos e desaparecidos durante a ditadura e, particularmente, os primeiros achados de restos humanos em sepulturas clandestinas localizadas em unidades militares, já no fim de 2005.

Após assumir suas funções, Tabaré Vázquez, em decisão inédita, ordenou aos comandantes-chefes das Forças Armadas a elaboração de informes a respeito do destino dos presos desaparecidos e iniciou os trabalhos de busca de sepulturas clandestinas em unidades militares. O grande choque social e político sobreveio com o achado de restos humanos enterrados em uma unidade do Exército, assim como em uma propriedade rural que estivera em mãos da Força Aérea durante a ditadura. Também começaram a ser citados e convocados aos tribunais diversos oficiais afastados e em atividade, em caráter de acusados e/ou testemunhas, para depor em casos de violação dos Direitos Humanos durante a ditadura. As investigações oficiais sobre as violações aos Direitos Humanos nos anos 1970 haviam ficado virtualmente congeladas após a aprovação, em 1986, da Lei de Validade da Pretensão Punitiva do Estado e de sua confirmação por referendo popular em duas oportunidades.

Neste contexto, a questão militar representou um dos assuntos mais delicados que enfrentou o governo Vázquez ao assumir suas funções em março de 2005, visto que significou a ascensão ao poder da Frente Ampla, definida pelo militares uruguaios na época da ditadura como “inimigo interno”.

Antes de procedermos tal análise, examinaremos, no primeiro capítulo, a história das relações civis-militares ao longo do século XX no Uruguai. Nesse sentido, analisaremos o processo de organização e profissionalização das Forças Armadas, partindo do pressuposto que tal processo fez parte essencial de uma estratégia de poder dos dois partidos políticos tradicionais do Uruguai, o Partido Colorado e o Partido Nacional que atuaram, sistematicamente, no sentido de cooptar as Forças Armadas ao longo da história institucional daquele país.

Este traço representou um componente determinante do caráter das relações entre partidos políticos e Forças Armadas, no Uruguai. Desde os princípios do século XX, o Partido Colorado, então no poder, edificaram-se as Forças Armadas uruguaias modernas, gerenciando a transformação em instituição profissional de uma organização militar nascida nas guerras civis e moldadas pelos caudilhos. Assim, a trajetória da função interna das Forças Armadas aparece fortemente vinculada a uma estratégia de afirmação da autoridade do Estado. Quando o Partido Nacional chegou ao poder, em 1959, reproduziu exatamente a mesma modalidade imposta pelo Partido Colorado ao longo da primeira metade do século XX, ou seja, a manipulação dos ascensos a grau de Oficial General em função de fidelidades partidárias e confianças pessoais.

Essa cooptação partidária sobre as Forças Armadas estabeleceu uma contrapartida: o baixo nível de intervenção dos governos na esfera militar e, consequentemente, significativa autonomia por parte da instituição militar. Essa relação coexistiu e se complementou definindo, explicando e outorgando sentido a forma assumida pelas relações civis-militares no Uruguai durante quase todo o século XX. Assim, a autonomia com que as Forças Armadas manejaram seus assuntos aparece como funcional e complementar a cooptação partidária.

Afirmar que as Forças Armadas uruguaias têm gozado tradicionalmente de um alto nível de autonomia pode parecer contraditório se considerarmos tudo que foi dito sobre o processo de cooptação partidária como característica da política partidária para as Forças Armadas. Porém, essa intervenção política não iria mais além do que aqueles manejos que garantiam ao governo fidelidade das principais hierarquias ou, ao menos, sua confiança desde o ponto de vista político-partidário. Isso foi o que realmente preocupou os governos uruguaios ao longo de todo o século XX.

Podemos sintetizar a relação entre Forças Armadas e governos como um intercâmbio pelos quais os últimos reservavam para si uma margem significativa de intervenção sobre o manejo dos ascensos, particularmente da Oficialidade Superior, enquanto outorgavam significativos níveis de autonomia as Forças Armadas para manejar seus assuntos profissionais.

Tal modelo de relação se explica, em boa medida, por outra característica importante da questão militar no Uruguai: as Forças Armadas nunca foram concebidas seriamente como um instrumento capaz de cumprir com sua tarefa fundamental: a defesa do país. Assim, historicamente elas têm se apresentado, de fato, como uma espécie de “desconfortável carga”, tanto para a população como para os governos. Ela sempre foi considerada e utilizada como força de reserva ao serviço do governo para garantir o controle social e cumprir tarefas de emergência. Dessa forma, adquire coerência à escassa preocupação manifestada pelos diversos governos a respeito das reais capacidades operativas das Forças Armadas e que sua atenção não tenha transcendido muito mais além do que assegurar a fidelidade dos mandos militares e, por essa via garantir a estabilidade institucional.

No contexto da análise histórica das relações civis-militares no Uruguai, também examinaremos as particularidades do processo de transição democrática naquele território. Dessa forma, analisaremos as condições que levaram ao colapso do regime autoritário uruguaio, como também a dinâmica política da consolidação da democracia pós-autoritária neste país.

Assim, revisaremos as principais escolas analíticas sobre o processo de transição e consolidação para a democracia, apontando suas principais características e enfocando na importância de estudar esse tema desde a perspectiva das relações entre civis e militares.

No segundo capítulo, desenvolveremos uma análise referente ao marco teórico sobre as relações civis-militares no Uruguai. Desta forma, procuraremos aprofundar numa análise detalhada dos autores considerados fundamentais no campo das relações entre Forças Armadas e sociedade civil e associarmos estas teorias à realidade histórica sobre a questão militar no Uruguai.

Nesse sentido, observamos que o traço predominantemente marcante nas relações civis-militares uruguaias ao longo do século XX e até a primeira década do século atual, com exceção ao período militar (1973-1985), foi a subordinação militar as autoridades democraticamente eleitas. No entanto, neste contexto, os militares uruguaios gozaram de uma tradicional e significativa autonomia de gestão e uma influência relevante nas decisões sobre políticas de defesa.

Acreditamos, que este centenário modelo de relações civis-militares que combina controle civil e uma significativa autonomia militar tem características similares ao diagnóstico da situação regional das últimas décadas proposto por David Pion Berlín (2005).

A análise do caso uruguaio reforça o argumento de Pion Berlín (2005, p.21): não devemos confundir controle político civil sobre os militares com a gestão dos militares pelos governos democráticos. Na realidade, elas constituem duas dimensões diferenciadas dentro do conceito das relações civis-militares. Pion Berlín afirma que, se por controle civil – como é definido geralmente – entende-se também a gestão civil dos assuntos militares e de defesa, deveríamos concluir que quase não existe controle civil na América Latina. Não entanto, este não é o cenário. Continua seu raciocínio assinalando que nos últimos dez anos ou vinte anos, os governos latino-americanos desenvolveram um razoável controle sobre as Forças Armadas. Apesar disso, estes governos não demonstraram quase nenhum interesse em investir recursos materiais e capital político para manejar os militares.

Nosso autor também afirma que, segundo critérios de escolha racional, não se justifica e nem é razoável que os governantes latino-americanos cumpram com os padrões democráticos exigentes no manejo da defesa e de suas Forças Armadas. É razoável que os políticos não dediquem esforço a gestão de uma esfera que lhes resulta alheia e desconhecida quando, na maioria dos países, não existem ameaças reais a segurança nacional, o eleitorado tem pequeno interesse nas políticas públicas de defesa e não existem indústrias de defesa que sejam importantes fontes de emprego ou de renda.

Um cálculo de custo-benefício explica a opção dos governos pela utilização da experiência profissional dos militares sobre esses assuntos. Os governos preveem os custos políticos de cometer erros pela inexperiência e falta de conhecimento, poupando potencial atrito com uma instituição sempre poderosa e influente, habituada a autogestão sem interferências externas. Assim, economizam esforços e recursos delegando aos militares as decisões sobre defesa e política militar, equipamento, treinamento, educação, além dos assuntos estratégicos e o setor de inteligência.

Todavia, Pion Berlín estabelece que, uma vez aceitada e generalizada a democracia como regime de governo na América Latina, é natural que as autoridades políticas eleitas tenham todos os incentivos para resguardar suas prerrogativas e manter as Forças Armadas distantes do exercício direto do governo. Nas palavras de Pion Berlín, 2005, p.21:

O equilíbrio do poder mudou em favor dos civis durante os últimos quinze ou vinte anos, mas o equilíbrio de competências não mudou [...] Enquanto os políticos latino-americanos têm grande incentivo para gerir as Forças Armadas em busca de sua subordinação, à autoridade civil tem pouco incentivo para desenvolver os conhecimentos e experiência em matéria de defesa.

Os cem anos de vida democrática uruguaia – com escassas interrupções – reforça o diagnóstico de Pion Berlín sobre as relações civis-militares na América Latina durante os últimos quinze ou vinte anos.

Por outro lado, o caso uruguaio também pode apresentar informação útil para elucidar outra questão no diagnóstico de Pion Berlín: as relações civis-militares predominantes hoje na América Latina mostram instituições militares sob o controle civil, porém sua gestão pelos governos demonstra anomalias do ponto de vista democrático.

Pion Berlín (2009) constrói uma tipologia sobre a organização da defesa na região a partir de uma revisão dos arranjos legais e organizativos do setor de defesa propondo quatro princípios que dão forma a um modelo ideal-típico para a organização da defesa na região. O princípio normativo que orienta sua tese é a maximização do controle político civil. Ele propõe minimizar o poder castrense e maximizar as capacidades dos governos civis em decidir sobre questões que envolvem as Forças Armadas. Sugere que a estabilidade e funcionalidade de um projeto com essas características dependem de um desenho institucionalizado das relações entre as organizações do sistema de defesa.

Nosso autor ainda postula que as relações civis-militares transcorrem em âmbitos bem variados – institucionais e informais – do estado e da sociedade. Porém, estabelece que o Ministério de Defesa constitui o lócus onde elas se condensam e concentram. O desenho do setor de defesa, assinala Pion Berlín, deve servir para subordinar as instituições militares, gerando mecanismos para que o saber profissional militar seja um insumo para as decisões políticas sobre os temas relevantes da defesa.

Assim, propõe quatro orientações para a construção de organizações de direção política civil: aumentar a presença de civis experientes no setor de defesa; fortalecer o ministério da defesa; diminuir a inserção da autoridade militar vertical na cadeia de mando e dividir o poder militar. Conclui propondo um modelo ideal para a estrutura organizacional da defesa (PION-BERLÍN, 2009, p.9-15).

Porém, não podemos deixar de associar o diagnóstico de Pion Berlín com o contexto social e político da América Latina nos últimos 20 anos. Parece claro que a maioria dos atores políticos e sociais reconhece e legitima os governos democráticos. As elites latino-americanas já não apelam ao recurso militar como fizeram as velhas oligarquias tradicionais. Por outro lado, os militares evitam exceder certos limites para impor seus interesses corporativos e evitam abster-se de intromissões abertas nos assuntos de interesse mais geral. Quais as razões que explicam as mudanças do comportamento das hierarquias militares?

Muitas explicações estão associadas à política exterior dos Estados Unidos. Um ator com cujo apoio contaram tantas ditaduras latino-americanas ao longo do século XX. Certamente, a mudança de orientação de sua política para a região coincide com a generalização da democracia eleitoral. Ainda que a presença militar dos EUA na região se mantém de diversas formas, já não se utiliza as modalidades tradicionais de intervenção direta e aberta. Tanto o Departamento de Estado como o Pentágono evitam a ingerência aberta e respeitam as decisões dos governos. A nova atitude norteamericana reflete a mudança de percepção de ameaças na região. As transformações políticas, que desde há uma década se processam principalmente na América do Sul, obrigam Washington a desenhar novas estratégias na região.

Particularmente nos países do Cone Sul, a transformação norte-americana de meados dos anos setenta, somado ao corte da ajuda militar, foram interpretadas pelos militares latino-americanos com uma traição a sua cruzada anticomunista. O sentimento anti-norteamericano, comum nas diversas expressões do nacionalismo latino-americano, aflorou nos quartéis em forma de desconfiança tomada de ressentimento. Em suma, as instituições militares da região já não gozam da influência e capacidade de penetração que dispôs o Pentágono durante a guerra fria.

Diante desse contexto (favorável às democracias), Pion Berlín afirma que o controle político civil sobre as Forças Armadas alcançaram, a partir dos anos noventa, um equilíbrio de poder inclinado a favor dos civis. As mudanças processadas em diversos países, principalmente da América do Sul, com o marco das transformações da realidade internacional – globalização e redistribuição do poder no mundo – não justificam nem favorecem os golpes militares e os regimes autoritários.

Pion Berlín afirma que hoje, os militares estão mais preocupados em conservar certa influência nos regimes democráticos do que pensar em derrubá-los. Nesse sentido, nosso ator afirma que os militares têm menos capacidade e interesse de enfrentar os civis e estão mais interessados com o seu bem-estar institucional. “Os militares de hoje estão aprendendo a viver sob as regras dos sistemas democráticos” (PION BERLIN 2005).

A comunidade latino-americana defende a democracia como nunca. Os organismos regionais como a Organização dos Estados Americanos (OEA), MERCOSUL e, inclusive os EUA, têm elevado o custo da derrubada de governos democráticos. Nesse contexto, os militares têm pensando muito antes de decidir tomar o poder pela força. Eles sabem que a comunidade regional poderá produzir sanções diplomáticas e econômicas que poderiam causas muitos danos.

A partir dessa prévia análise, podemos afirmar que a perdurabilidade do controle político civil se sustenta no equilíbrio do poder de interesses socioeconômicos e forças políticas, sendo resultado da constelação de condições internacionais e internas em cada um dos países latino-americanos. As Forças Armadas, com amparo da autonomia que outorgam os governos, conservam e reproduzem prerrogativas relevantes nos assuntos de interesse corporativo e esses recursos de poder podem ser mobilizados se as condições variarem.

O arranjo das relações civis-militares, nos termos de Pion Berlín, não é normal em termos democráticos e tem dois tipos de consequências: De imediato, a omissão civil gera custos pelo uso ineficaz e ineficiente dos recursos públicos e, de forma secundária, seus custos políticos podem ser graves e colocar em risco a estabilidade democrática. A ineficácia se manifesta em organizações militares que não respondem as verdadeiras necessidades da defesa e com orçamentos militares dedicados a autorreprodução organizacional castrense. Porém, o custo político da autonomia militar, ainda que menos visível, é muito grave. É uma “hipoteca sobre a democracia que os governos assumem, mais recai sobre a sociedade sob forma de liberdades e direitos violados”.

Depois de traçarmos essas análises subsidiárias ao tema proposto, no capítulo III examinaremos as relações civis-militares no governo de Tabaré Vázquez (2005-2010). Nesse sentido, analisaremos as questões mais relevantes que envolveram o seu governo com a Defesa Nacional e a questão militar.

Partiremos de uma análise do Ministério de Defesa Nacional, do inovador Debate sobre a defesa que culminou com a criação da Lei Marco de Defesa, da espinhosa questão dos direitos humanos através da Lei da Caducidade da Pretensão Punitiva (1986), e enfim, das relações do governo Vázquez com as questões militares, em especial, o controle sobre o comando das Forças Armadas e o rejuvenescimento do generalato.

Através do Debate Nacional sobre Defesa foi originado cinco documentos que serviram como base conceitual ao projeto da Lei Marco de Defesa enviado ao Parlamento pela Ministra Azucena Berrutti, em fevereiro de 2008. Além disso, foram elaborados dois documentos – originários das Mesas Temáticas de Debate – considerados indicativos para a formação de uma nova Lei Orgânica das Forças Armadas.

Estes intercâmbios permitiram, pela primeira vez, que militares e organizações da sociedade civil, agregado a funcionários de diversos organismos públicos nacionais, acadêmicos e dirigentes políticos, discutissem e chegassem a um acordo sobre a defesa nacional e sua relação com a política exterior do país, as missões das Forças Armadas, assim como a questão da justiça militar e sua inserção no sistema de Justiça. Nas mesas temáticas dedicadas à Lei Orgânica das Forças Armadas foram elaborados documentos sobre assuntos relacionados à formação militar e à organização e gestão dos recursos humanos nas instituições militares.

O Debate Nacional sobre Defesa, ambicioso pela projeção futura de seus resultados e inédito por suas características, teve entre seus objetivos a inversão da tradicional ausência dos assuntos de defesa nacional e de política militar na agenda pública. Um traço que obedeceu a razões profundas da cultura política e que deve ser vinculado ao isolamento das instituições militares da sociedade uruguaia ao longo do século XX. Esta característica explica, em grande medida, a opacidade dos processos da política de defesa, no Uruguai.

Paradoxalmente, se o governo de Vázquez deu um grande passo para reverter estes fenômenos e assentou as bases legais para um novo enfoque do tema, também manteve a peculiar matriz tradicional da relação entre governo e instituições militares construída ao longo do século XX e restaurada com o fim da ditadura. Conforme expressado anteriormente, esta tradição pode ser sintetizada em duas regras complementares e não escritas. Trata-se de um arranjo de mútua conveniência que combina autonomia militar relativa para a gestão de um conjunto de assuntos – supostamente técnico-profissionais – com a utilização da prerrogativa constitucional do presidente da República para a designação dos Ctes. Chefes das Forças Armadas e outras hierarquias militares.

Como resultado, podemos afirmar que os presidentes uruguaios têm exercido o poder das Forças Armadas apoiados no controle da cúspide da estrutura hierárquico-disciplinar castrense e outorgando amplas prerrogativas autônomas à corporação. A chave desta modalidade de condução encontra-se no controle que o presidente da República estabelece sobre as máximas hierarquias militares. Esta matriz de controle civil permite minimizar tensões e maximizar a coesão institucional castrense. Seu principal custo é a renúncia parcial do governo ao exercício de seus poderes democráticos nos processos de políticas militares.

O eficaz funcionamento desta combinação supõe uma ingerência completa que coloca em jogo a habilidade do presidente da República – e/ou do Ministro de Defesa Nacional – para designar e conduzir os Ctes. Chefes das Forças Armadas.

Nesse modelo:

[...] as máximas hierarquias militares devem cumprir duas condições básicas: ser Oficiais com legitimidade e prestígio profissional, o que garante o bom funcionamento da cadeia de comando e disciplina interna, e ter alguma harmonia política ou pessoal com o Presidente e / ou o Ministro da Defesa que possa garantir a sua lealdade (GONZÁLEZ GUYER, 2010, p.284-294).

Embora não houvesse mudanças significativas no Ministério de Defesa Nacional, o governo Vázquez avançou no sentido de reconhecer que o envolvimento civil/político nos processos de políticas deve transcender a formalidade de endossar decisões estudadas e processadas pelo Estado-Maior das Forças Armadas e que o ministro deve contar com apoios técnicos independentes das mesmas.